8-Des métropoles en trompe-l’œil

Par Christophe Demazière

Dans plusieurs pays européens (Angleterre, France, Italie), on a assisté, ces dernières années, à la mise en place d’un « gouvernement métropolitain ». Pourtant, depuis plus de 50 ans, les chercheurs ont montré que l’institution d’un tel palier d’action publique demeure partielle, notamment en raison de la résistance des autres collectivités. La création récente de « métropoles » en France constitue-t-elle un changement radical ? Cet article aborde ces questions par l’analyse de l’assise territoriale réelle des institutions créées.

1.      Un écart entre la théorie et la pratique

La mise en place de ‘métropoles’ en France a fait l’objet de vifs débats sur la scène politique, tendant à opposer territoires ruraux et territoires urbains. La loi MAPTAM créerait de puissants EPCI tandis que les autres territoires (périurbains, ruraux, villes petites et moyennes…) seraient délaissés par l’Etat. Or, la majorité des populations défavorisées réside au cœur des espaces métropolitains, et certains espaces non métropolisés sont plus prospères que les grandes villes (Jaillet et Vanier, 2015). La distinction urbain/rural n’a plus guère de fondement scientifique, mais la façon dont la réforme métropolitaine a été conduite peut expliquer son exacerbation.

Dès les années 1990, certains travaux ont montré que l’émergence d’un « gouvernement métropolitain » est un processus difficile, qui se heurte à la résistance des pouvoirs infranationaux constitués (Sharpe, 1995 ; Lefèvre, 1998). Idéalement, le « gouvernement métropolitain » possède trois traits principaux. Premièrement, il dispose d’une légitimité politique forte, obtenue par l'élection directe de ses représentants politiques. Cette légitimité propre permet au palier métropolitain que ses actions soient admises et s’imposent à tous – et d'abord aux collectivités locales de base. Loin de l’intercommunalité, où la légitimité politique est celle accordée par les représentants des communes membres, on est ici dans un modèle supracommunal. Deuxièmement, l’institution métropolitaine dispose d’une autonomie significative vis-à-vis des autres niveaux de gouvernement, acquise à travers des ressources financières et humaines adéquates et des compétences importantes. Les champs généralement cités sont la planification territoriale, le développement économique, la gestion des réseaux techniques (transport, eau, assainissement, déchets), la lutte contre l'incendie, la culture… Ces compétences permettent d’agir sur les principaux enjeux qui traversent les aires métropolitaines. Enfin, le gouvernement métropolitain a une assise territoriale "pertinente", correspondant grosso modo à l'aire urbaine fonctionnelle.

Ces caractéristiques permettraient à l’institution métropolitaine d’être légitime, puissante et autonome (Lefèvre, 1998). Mais il y a loin de cette vision théorique à la pratique. Selon nous, les métropoles issues de la loi MAPTAM ne satisfont que le deuxième critère.

2.      La création des métropoles : pas grand-chose de nouveau

L’institution des métropoles en France semble marquée par une triple continuité. Temporelle : depuis la désignation de « métropoles d’équilibre » et des premières communautés urbaines, le point de vue de l’Etat n’a pas varié sur la nécessité de dépasser le niveau communal pour traiter certains enjeux. Institutionnelle : en créant un nouveau type d’EPCI et non une nouvelle collectivité territoriale (à l’exception lyonnaise près), la tradition l’emporte. Enfin, la continuité territoriale est extrême (Grand Paris et Aix-Marseille mis à part).

Tableau 1 : Stabilité ou changement dans le périmètre des 15 métropoles issues de la loi MAPTAM

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Sur les 15 premiers regroupements issus de la loi MAPTAM, sept n'ont connu aucun changement de leur périmètre (tableau 1, première colonne). Or, la plupart de ces territoires ont connu une forte croissance démographique et économique et un mouvement de périurbanisation au cours des dernières décennies, ce qui justifierait un élargissement de leur territoire. À l'autre extrême du tableau (colonne de droite), la création de deux « métropoles Gargantua » (Wood, 1958) a été imposée par l’Etat, au grand dam de la plupart des élus locaux. 

L’institution de métropoles a parfois donné lieu à un agrandissement du périmètre qui varie en importance. A Grenoble, Nice et Rouen, les EPCI ont fusionné en amont de la loi MAPTAM. A Lille, la communauté urbaine s’est muée en métropole mais au 1er janvier 2017, il y a eu fusion avec une communauté de communes dont la population était inférieure au seuil défini par la loi NOTRe. Ce minuscule élargissement a une grande conséquence : il a impliqué le passage du conseil de 179 à 184 membres et surtout la réélection d'un président et des vice-présidents. Ce cas peut contribuer à expliquer pourquoi les élus des EPCI métropolitains eux-mêmes étaient (et seront demain ?) réticents à toute fusion avec des EPCI périurbains. S’agit-il de garder l’antique division du travail avec le département ? Il y a dix ans déjà, Alain Motte écrivait que, pour analyser les dynamiques territoriales clés et mettre en œuvre l'action publique, l’échelle de l’aire urbaine est considérée comme « évidente » par les gouvernements, les chercheurs et les techniciens, mais beaucoup moins par les élus locaux (Motte, 2006, pp.19-20).

Tableau 2 : Les 22 métropoles au regard de leur unité urbaine

En conséquence, le périmètre des nouvelles institutions métropolitaines est le plus souvent étroit (tableau 2). Si on utilise la définition de la ville utilisée en France par l’INSEE, caractérisée par la continuité du bâti, on voit que la moitié des métropoles ont une population inférieure à la population de l’unité urbaine. C'est notamment le cas de Paris, Lyon, Bordeaux, Toulouse, Nantes, Nice, Grenoble et Toulon, soit 8 centres urbains parmi les 10 plus peuplés de France. Seules les métropoles de taille moyenne (avec moins d'un demi-million d'habitants dans leur unité urbaine) ont une population supérieure à la population de celle-ci, ce qui signifie qu'elles englobent (en général modérément) les espaces périurbains. Mais ce n'est pas le cas partout, comme le montre le cas de Tours où seulement 85% de la population de l’unité urbaine est couverte par la métropole. Par contre, à Rennes, le périmètre de la métropole comprend d'importantes parties des zones périurbaines.

3.      Quelques défis pour demain

Dans la mesure où, en moyenne, les municipalités urbaines des pays voisins (Angleterre, Belgique, Allemagne, Italie…) regroupent en moyenne une population plus importante sur une plus grande superficie qu’une commune française, les métropoles françaises sont un trompe-l’œil. Un périmètre souvent étroit et une taille de population non métropolitaine au regard des standards internationaux se combinent curieusement avec un nombre élevé de maires impliqués. L’exécutif métropolitain a une légitimité faible, qui s’ancre dans la relation forte qu’a chaque maire avec les électeurs concernés. On pourrait être confronté à une gouvernance aussi opaque que celle des communautés urbaines, notamment à travers les relations entre les représentants de la commune-centre et les maires des communes d’un moindre poids démographique, économique et politique (Louargant et Le Bras, 2015).

La création des métropoles (y compris sa déclinaison à Lyon) est liée à l’influence législative des élus des grandes villes, dont certains ont lancé depuis vingt ans des projets urbains audacieux et marquants (opérations de régénération urbaine, lignes de tramway, centres d’affaires…). Il est rassurant que la mise en œuvre des compétences nouvelles ne pose pas de problème majeur, en raison de trois décennies de gestion locale. Cependant, le mouvement de coopération intercommunale qui a jeté les bases de la création des métropoles n’est-il pas un enfermement ? L’Etat français se trouve loin des territoires, les pactes métropolitains s’apparentant le plus souvent une liste de projets définis et portés par les métropoles.

Pour un observateur étranger, la création des métropoles en France s’assimile, pour les plus peuplées d’entre elles, à la création d'une très grande municipalité urbaine (puisqu’on est dans l’unité urbaine), mais sans supprimer les communes existantes. Le pouvoir métropolitain est majeur au plan politique, acteur en matière de projets, mais étriqué au plan spatial. Comment peut-il faire avec l’injonction de l’Etat de coopérer avec des espaces périurbains qui font partie du système métropolitain mais qui revendiquent d’être autonomes ?

Indications bibliographiques

Jaillet M.-C., Vanier M. (2015), Ce que le discours de la fracture signifie, Urbanisme, n°399.

Lefèvre, C. (1998): Metropolitan government and governance in western countries: A critical review, International Journal of Urban and Regional Research Vol. 22 (1), pp. 9-25.

Louargant S., Le Bras D. (2015), L’intercommunalité coopérative : le cas de Grenoble, in Lefeuvre M.-C. (dir.), Faire métropole : les nouvelles règles du jeu, Paris, Le Moniteur.

Motte A. (2006), La notion de planification stratégique spatialisée en Europe (1995-2005), Paris, PUCA.

Sharpe L.J. (ed.) (1995), The Goverment of World Cities: the Future of the Metro Model, Chichester, Wiley.

Wood R. (1958), Metropolitan government, 1975: an extrapolation of trends. The new metropolis: Greenbelt, grass roots or Gargantua?, American Political Science Review, Vol. 52, pp. 108-122.

Christophe Demazière

Professeur en aménagement-urbanisme

UMR 7324 Cités, Territoires, Environnement et Sociétés

Université de Tours - CNRS

christophe.demaziere@univ-tours.fr